法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程，行政檢察具有與其他監(jiān)督方式相區(qū)別的職能優(yōu)勢，能夠有效填補現(xiàn)有監(jiān)督體系中的空白地帶，顯現(xiàn)出查漏補缺和兜底性作用，契合推進法治政府建設的工作布局。以行政檢察促進依法行政，推進法治政府建設已成為當下法治研究和檢察實踐的重點課題。

　　一、問題梳理

　　行政機關依法行政，是建設法治政府的一個重要前提和基礎。然而，筆者在監(jiān)督辦案中發(fā)現(xiàn)，部分基層行政機關當前仍存在一些違法履職情形，不僅導致相關行政訴訟發(fā)生，也對基層社會治理和法治政府建設產生不利影響。

　　以強制拆除領域為例。筆者對2023年北京市某基層法院審結的216件行政機關涉及強制拆除敗訴案件進行梳理后發(fā)現(xiàn)，30%的案件行政機關沒有全面、客觀、公正地調查收集證據(jù)，僅依據(jù)案件協(xié)查函的協(xié)查結果、詢問筆錄等認定違法建筑。70%的案件因事實不清、程序違法被法院判決確認違法。所有敗訴案件行政機關均無法證明全面履行法定程序。40%的案件行政機關在強拆前未依法公告，40%的案件文書未依法送達，未保障當事人陳述、申辯的合法權利。20%的案件均不同程度存在未履行調查、責令限期改正、聽取當事人陳述申辯、催告等程序的問題。

　　再以行政處罰決定為例。筆者梳理了涉及7個基層政府自2021年至2022年間的行政處罰案件共計172件，經統(tǒng)計超半數(shù)案件存在以下問題：一是適用法律錯誤，根據(jù)發(fā)現(xiàn)違法行為的時間，應適用修改后的法律而未適用，或對法律條文理解錯誤導致適用錯誤，如按規(guī)定應給予警告和罰款的，卻因行政機關對法律理解有誤僅被罰款。二是文書制作存在簽名、時間記錄、內容記載不規(guī)范的問題。如缺少執(zhí)法人員簽名、被檢查人員未簽名確認屬實且未進行情況說明、調查詢問時間填寫錯誤、筆錄未按照一問一答模式記錄等。三是未按照法定程序作出處罰決定，如未履行處罰前告知義務，權利告知不規(guī)范等。

　　通過對上述情況進行由點及面的分析，筆者發(fā)現(xiàn)基層行政執(zhí)法問題集中體現(xiàn)在以下方面：一是依法行政意識有待提高。部分基層行政執(zhí)法人員追求實體效益而忽略程序規(guī)范。如不重視文書制作、權利告知；又如在實際拆違工作中，部分行政機關在當事人申請復議或提起行政訴訟期限未屆滿，甚至是已申請復議或提起訴訟的情況下仍堅持強拆。二是固定證據(jù)意識有待增強。部分基層行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中留存證據(jù)未能形成閉環(huán)，通過錄像、拍照等形式固定證據(jù)的占比很少，大多數(shù)行政機關僅能提供少量文書作為證據(jù)，且存在模式化、形式化的問題。三是規(guī)范執(zhí)法能力有待提高。部分基層行政執(zhí)法人員對法律依據(jù)、法定程序、文書制作等規(guī)定不熟悉，部分人員收集固定證據(jù)的專業(yè)知識和能力匱乏，部分人員甚至對基礎法律條文理解錯誤。

　　在梳理和分析基層行政執(zhí)法存在問題的同時，筆者也對基層檢察院開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作進行了檢視，歸納出的問題主要包括以下四方面：一是監(jiān)督線索來源渠道較窄，辦案類型單一，基層檢察人員發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索的靈敏度有待提升。二是檢察機關與行政機關之間存在信息壁壘，在調取執(zhí)法信息時有難度，聯(lián)動履職的合力有待凝聚。三是基層行政檢察人員的辦案精細度仍有所欠缺，對部分專項活動淺嘗輒止，缺乏縱深推進，辦案質效有待提高。四是基層行政檢察人員的綜合業(yè)務能力還不能滿足行政檢察工作高質量發(fā)展的要求，人員隊伍素能有待提升。

　　二、路徑建議

　　針對實踐中行政執(zhí)法、檢察監(jiān)督存在的問題，如何采取有效舉措加以改進？如何以行政檢察促進依法行政、推進法治政府建設？筆者認為，可從以下幾方面入手。

　　（一）堅持為大局服務、為人民司法、為法治擔當，與法治政府建設同頻共振。自覺把行政檢察工作置于法治政府建設全局中謀劃推進，錨定法治政府建設工作部署風向標。一是緊跟區(qū)域重點工作部署，確保行政檢察工作與區(qū)域社會治理、法治政府建設同向發(fā)力。二是跳出就案辦案的局限，主動融入社會治理，聚焦行政執(zhí)法問題突出的環(huán)節(jié)和領域，開展精準監(jiān)督、類案監(jiān)督，推動行業(yè)和區(qū)域相關問題的系統(tǒng)整治、有效治理。三是依托行政檢察的監(jiān)督糾錯倒逼行政機關開展源頭治理，促使行政機關完善工作機制，改進工作方法，減少和防范行政爭議的發(fā)生。

　　（二）抓準監(jiān)督切入點、拓展監(jiān)督領域和方式，實現(xiàn)檢察產品創(chuàng)新升級。做好檢察產品供給側結構性改革。一是扎實推進行政檢察各項基本職能，鋪開監(jiān)督“全景圖”。加強生效行政裁判監(jiān)督、行政違法行為監(jiān)督，在辦案中把好審核關，在深挖監(jiān)督線索上做細做實。積極構建行政爭議多元化解機制，運用公開聽證、司法救助、檢察宣告等多元方式釋法說理、消弭分歧，促進案結事了政和。二是以人民需求為導向，用心用情回應民之所需，聚焦關乎民生民利的重點領域，如聚焦公共治安、道路交通等領域普遍存在的執(zhí)法問題，開展檢察護航專項監(jiān)督。三是尋求數(shù)據(jù)借力，將大數(shù)據(jù)作為行政檢察邁入新時代、實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要助手。當前，大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型正日益成為實現(xiàn)行政檢察監(jiān)督辦案理念、體系、機制、能力現(xiàn)代化的重要輔助力量，成為破解傳統(tǒng)監(jiān)督辦案方式被動性、碎片化、淺層次等問題的“金鑰匙”。要引導檢察人員提升數(shù)字思維、數(shù)字能力，不斷激發(fā)檢察監(jiān)督的數(shù)字效能，從大數(shù)據(jù)中“海淘”有價值的監(jiān)督線索。

　　（三）常態(tài)化開展府檢溝通交流，促進執(zhí)法司法良性互動，以聯(lián)動履職多維聚力。行政檢察要與建設法治政府的各方力量共享共治、共促發(fā)展，發(fā)揮“1+1>2”的疊加效應，實現(xiàn)法律共研、信息共享、爭議共調、濫權共管的工作目標。一要推動提升依法行政意識。深刻把握行政機關的法治需求，以行政訴訟或行政復議中存在的多發(fā)性、普遍性問題為重點，開展“面對面”“點對點”精準普法，推動提升行政執(zhí)法人員的法治意識。二要與行政機關建立常態(tài)化的溝通機制，強化府檢聯(lián)動履職、協(xié)同發(fā)力、綜合施策。找準執(zhí)法痛點、難點、風險點，采取座談交流、集中研討、專題培訓等方式共商解決之道；通過建立聯(lián)席會議、案件通報和信息共享機制等，搭建釋法說理平臺，于監(jiān)督辦案的不同階段就行政違法行為的事實、監(jiān)督糾正的法律依據(jù)等講清法理、講透事理、講明道理。三要健全執(zhí)法司法信息銜接機制，實現(xiàn)府檢數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通。依托共享平臺充分挖掘數(shù)據(jù)資源，主動與行政機關探索建立監(jiān)督信息共享、案件線索移送、溝通協(xié)作平臺，解決外部監(jiān)督與內部監(jiān)督銜接不暢問題，消除監(jiān)督盲區(qū)。

　　（四）加強行政檢察人員配備，助推執(zhí)法隊伍建設，不斷強化人才隊伍支撐。一是全面提升行政檢察隊伍素能。堅持以需求為導向，以效果為導向，實現(xiàn)精準施訓。搭建檢察官課堂平臺，講評案件辦理，開展交流研討，提升行政檢察人員線索發(fā)現(xiàn)、調查核實、釋法說理、溝通協(xié)調等的綜合能力。注重培育、挖掘和學習典型案例，以學習在法律適用、政策導向、司法理念、辦案方法等方面具有糾偏、創(chuàng)新、引領價值的典型案例提升行政檢察人員的監(jiān)督辦案水平。二是助推行政執(zhí)法人員學法用法、嚴格規(guī)范執(zhí)法。及時整理進入檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)的行政案件情況，定期向相關行政機關反饋，與行政機關共同分析案件背后的法律問題，應行政機關需要和邀請，有針對性地參與行政機關組織的專題培訓、法治講座等，與行政執(zhí)法人員分享在證據(jù)采集、法律適用、文書寫作等方面的經驗和心得，助推提升行政執(zhí)法人員的法治思維和依法行政能力。

　　【作者單位：北京市懷柔區(qū)人民檢察院；本文系2023年北京市人民檢察院檢察理論課題項目“行政檢察監(jiān)督促進依法行政的路徑與方法”(項目編號：BJ2023B36）的階段性成果】